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Existe un gran potencial para un uso más eficiente del agua, tanto en la agricultura como en las industrias y ciudades. Cada vez más, las inversiones en la conservación, uso eficiente, reutilización y reciclaje, permiten obtener mayor cantidad de agua por dólar que los nuevos proyectos de ingeniería para aumentar su captación. Al hacer posible que los agricultores, fábricas y hogares aprovechen mejor cada litro de agua obtenido de los ríos, lagos o capas freáticas, las medidas de eficiencia permitirán que permanezca en ellos más agua para servir a las funciones vitales de la ecología. Estas no sólo son las opciones más efectivas en costo para la obtención ambientalmente estable de agua en la mayoría de los casos, sino que en la actualidad, resultan esenciales para proteger los sistemas naturales de los que dependemos.
Desafortunadamente, las políticas y leyes que conforman el uso del agua en la actualidad promueven con mayor frecuencia el mal uso y el desperdicio que la conservación y el uso inteligente. El cambio hacia patrones más eficientes, ecológicamente sanos y sostenibles de uso del agua requiere de cambios importantes en la forma de evaluar, ubicar y manejar el recurso. El precio adecuado, la creación de mercados para comprar y vender agua, así como otros incentivos para una mejor utilización, son factores que juegan un papel importante para facilitar la transición hacia una época de escasez.
Además, la protección de las muchas funciones del agua (no siempre valuadas adecuadamente) tales como la protección del medio ambiente, la conservación de las especies y el mantenimiento de la buena calidad del líquido, necesita limitar las cantidades que exigen la industria, la agricultura y las ciudades. Y finalmente, con la estabilidad del ciclo acuífero tan dependiente del terreno por el que fluye, es necesaria la reglamentación del uso crítico de las parcelas de tierra para lograr seguridad en su disponibilidad.
Mucha de la escasez de agua que padece el mundo se debe a que no se hace una justa evaluación de su valor. Su bajísimo precio perpetúa la ilusión de que existe en cantidades ilimitadas, y que no se pierde nada al desperdiciarla. Benjamín Franklin dijo alguna vez: “Cuando el pozo está seco, sabemos realmente lo que vale el agua”. (1) El reto clave es comenzar a valuarla en forma apropiada y usarla con más inteligencia, para evitar el tener que aprender la lección de Franklin de una manera dolorosa.
El componente central de cualquier estrategia para conservar el agua es asignarle el precio más cercano al valor real de su suministro. Esto es especialmente importante en la agricultura, la cual consume dos tercios del gasto de agua en todo el mundo, y como consecuencia, origina el mayor desaprovechamiento. Los subsidios al agua son mayores y más generales en la agricultura que en cualquier otro campo referido a su uso. Los gobiernos frecuentemente construyen, mantienen y operan sistemas de irrigación con fondos públicos, y el cargo que se le hace a los agricultores por este servicio tan caro es prácticamente nulo. En México, por ejemplo, los agricultores pagan (en promedio) el once por ciento del costo real del agua que utilizan, y en Indonesia y Pakistán, el trece por ciento aproximadamente. En Egipto, país de escasez extrema, los agricultores no pagan nada por este servicio. (2)
En la India (el tercer productor de alimentos en el mundo) el gasto gubernamental para operar y mantener los proyectos de canales medianos y grandes excede en 816 millones de dólares al ingreso total de los impuestos pagados por los agricultores. Si a la cifra anterior le agregamos el costo (en capital) de los subsidios, éste se eleva aún más. Los funcionarios de la irrigación establecen los cargos por el servicio de agua de acuerdo con el tamaño de la parcela y las cosechas de lo que siembran, por lo que los pagos no reflejan la cantidad de agua utilizada en los campos. Más aún, los cargos son tan bajos normalmente del 2 al 5 por ciento del valor de la cosecha que no ejercen ninguna influencia en las decisiones administrativas de los agricultores. Los precios del agua en la mayoría de los estados de la India no han sufrido incrementos desde la mitad de la década de los ochenta, y en algunos, incluyendo el Punjab y la zona de escasez de Tamil Nadu, desde mediados de los setenta. (3)
Esa subvaloración extrema de los precios no sólo fomenta el desperdicio y la siembra de productos de alto consumo de agua, sino que también le quita a las dependencias gubernamentales los fondos necesarios para mantener adecuadamente los canales y otros sistemas de irrigación. Como resultado de todo esto, la agricultura gasta mucha más agua de la necesaria comparada con el rendimiento de la cosecha, los agricultores siembran productos de alto consumo de agua (aun en lugares de escasez), tales como la caña de azúcar y las obras de irrigación sufren por falta de mantenimiento, lo cual reduce aún más la eficiencia.
Esta situación mejora ligeramente en los Estados Unidos. El Federal Bureau of Reclamation (Oficina Federal de Recuperación) proporciona agua a la cuarta parte de las tierras de riego en el occidente del país (más de cuatro millones de hectáreas), mediante contratos a largo plazo (40 años en promedio) y con subsidios muy altos. Esta práctica se remonta a la Ley de Recuperación de 1902, dirigida al asentamiento de la frontera occidental, cuyo fin fue facilitar la colonización del oeste, ayudando a las familias de los granjeros en la obtención de agua y energía. Con el tiempo, se hizo mayor el grado de asistencia federal cuando el Bureau decidió no cargar intereses por los costos de los proyectos para la construcción de obras hidráulicas, alargar los periodos de pago y limitar las cantidades a la “capacidad de pago” de los agricultores. (4)
Como resultado de lo anterior, los subsidios se extendieron (con el tiempo) en forma general a los pequeños y grandes agricultores. A mediados de los años ochenta, los granjeros que se beneficiaban en California con el gigantesco Central Valley Project (Proyecto del Valle del Centro) habían pagado solamente el 4 por ciento de sus costos de capital: 38 millones de dólares del total de 950. El saldo pendiente de pago recayó sobre los causantes americanos. (5)
Tal como ha sucedido en los países más pobres, el resultado de esta situación es que los granjeros no sienten la necesidad de invertir en proyectos para mejorar la eficiencia; siembran variedades aptas para tierras semi-desérticas, y dedican la poca agua disponible a usos de poco valor. Por ejemplo, una tercera parte del agua suministrada por el Bureau se destina al riego de cultivos de heno, pastura y otros forrajes para el ganado. (6) Mientras tanto, las ciudades e industrias occidentales tratan de obtener más agua, planeando nuevas presas o desviando agua de ríos distantes.
Es fácil hablar de los remedios para estas costumbres viciosas. Es necesario desterrar las influencias políticas y los intereses especiales, infundir en los burócratas un mayor sentido de vocación al respecto, y descentralizar la administración del agua de manera que tanto los proveedores locales como los usuarios sean más responsables del rendimiento de sus operaciones. En algunos casos, significa incluso establecer un reto a las creencias religiosas y culturales. Las normas islámicas, por ejemplo, mantienen la creencia de que el agua debe ser gratis, lo cual ha impedido en general, que los gobiernos de los países musulmanes cobren más allá de lo estrictamente necesario para cubrir los costos del suministro. (7)
Es difícil hacer que los agricultores de los países en desarrollo paguen por lo menos la operación y el mantenimiento de sus sistemas de irrigación, pues existe la idea de que no pueden pagar precios altos, aunque es un hecho que los que se benefician de un sistema de riego ganan mucho más que los que siembran tierras de temporal. La reducción de los subsidios liberaría fondos para invertir en la productividad de las tierras de temporal, que son una buena parte de las tierras de cultivo en todo el mundo, y constituyen el modo de vida de la mayoría de la población rural pobre. Más aún, los agricultores del Tercer Mundo que cuentan con sistemas de riego han demostrado una y otra vez estar dispuestos a pagar más por un servicio confiable, sobre el cual puedan ejercer un control. Contando con un suministro puntual y seguro, pueden invertir en fertilizantes, semillas de alto rendimiento y mejores prácticas administrativas, aumentando con frecuencia, su producción de cosechas e ingresos lo suficiente como para compensar cualquier aumento en los precios del agua. (8)
El reducir los subsidios al riego tendría el efecto de promover la eficiencia y la equidad, deteniendo los problemas de estancamiento del agua, salinización del suelo y otras formas de degradación ambiental. La forma precisa de lograr esto varía de un caso a otro, y no siempre es fácil. Algunos sistemas de canales en el Tercer Mundo se extienden sobre enormes áreas; por ejemplo, algunos de los sistemas de la India cubren más de un millón de hectáreas e incluyen a miles de agricultores. La medición exacta de la cantidad de agua consumida por cada agricultor sería una costosa pesadilla administrativa.
Pero hay formas prácticas de dar un incentivo económico a los agricultores para que usen el agua con más efectividad. Por ejemplo, en un proyecto piloto llevado a cabo en Maharashtra, India, una organización local no-gubernamental ayudó a una asociación de agricultores y a las autoridades de irrigación a desarrollar un acuerdo viable para cobrarle a los granjeros según el volumen de agua tomada de un canal de irrigación que da servicio a sus áreas de cultivo. Al grupo de agricultores le toca determinar cuánto debe pagar cada uno de ellos. Cualquier cantidad de agua que les pertenezca por derecho, pero que no hayan utilizado, se almacena en una reserva y se les suministra durante la temporada de sequía, cuando de otra manera les sería imposible conseguirla. Esto le da a la asociación de agricultores una motivación poderosa para usar el agua cuidadosamente, tanto por el hecho de que tienen que pagar la cantidad de agua consumida, como por que el grado de eficiencia en el uso de la misma determina la cantidad de agua que tendrán en reserva para las épocas de sequía, cuando el riego es muy crítico para las cosechas. (9 )
Ese esquema demuestra que con creatividad y flexibilidad, se pueden diseñar incentivos para promover la eficiencia. La clave en casi todos los casos está en asegurar un mayor grado de responsabilidad (a nivel local) sobre el funcionamiento de los sistemas de irrigación. Como mínimo, el establecimiento de cuotas que cubrieran los costos de operación y mantenimiento de los servicios de agua, el cobro de las cuotas a través de una organización local de agricultores que estuviera involucrada en la administración del sistema, y el hacer que los administradores se responsabilizaran del rendimiento de sus áreas de proyecto, nos acercaría al logro del potencial de riego en los países en desarrollo.
Los trabajadores capacitados en técnicas de organización social han desarrollado un papel muy importante, coordinando la formación de asociaciones de usuarios del agua, especialmente en muchos países de Asia. Enviados en gran parte por la International Irrigation Management Institute (Instituto Internacional de Administración de la Irrigación) en Sri Lanka, este acercamiento ha sido instrumento efectivo para agrupar a los agricultores, mejorando la comunicación entre ellos y el personal oficial, y estableciendo patrones de trabajo para la operación y mantenimiento de los sistemas de riego. (10)
En Nepal, por ejemplo, en 1987 los “organizadores sociales” comenzaron a trabajar en el Sistema de Riego Sirsia-Dudhaura, el cual estaba plagado de problemas administrativos comunes. En el término de un año, los agricultores se habían movilizado para limpiar y mantener los canales en el campo; se prepararon programas para el uso del agua y se arreglaron muchas de las fugas del sistema. Como resultado de lo anterior, se aumentó la eficiencia y los excedentes de agua se utilizaron para el aprovechamiento de mayores cantidades de tierra, plantando trigo para la siguiente temporada. Al hacer llegar el agua hasta las partes más remotas del sistema, disminuyeron los conflictos entre los agricultores. (11)
En México, el gobierno federal está en el proceso de entregar la operación, mantenimiento y financiamiento de 77 grandes distritos de riego a varias asociaciones autónomas de usuarios del agua. Al dar a los agricultores un mayor control de sus recursos acuíferos y la responsabilidad directa del mejoramiento y administración de los proyectos de irrigación, el gobierno espera mejorar la productividad y solvencia financiera de esos sistemas, los cuales cubren alrededor de 3.2 millones de hectáreas, el 62 por ciento de las tierras irrigadas en el país. El plan original incluye la entrega a los usuarios de alrededor de 2 millones de hectáreas para 1994. Todavía falta por ver si los agricultores estarán lo suficientemente organizados y preparados para asumir tal responsabilidad en esa fecha, pero en cualquier caso, el plan de México es un ensayo importante que vale la pena observar con atención. (12)
Dado que los agricultores que dependen de las aguas subterráneas operan sus propios pozos, los subsidios directos que reciben son mucho menores que los de los otros agricultores, que disfrutan de los beneficios de los proyectos de superficie manejados por el gobierno. Pero muchos gobiernos cobran precios muy bajos por la energía, y dado que el bombeo de aguas subterráneas constituye una buena parte del costo de la misma, éste a su vez se acumula al subsidio del riego. Por ejemplo, el subsidio a la electricidad rural en la India totalizaba a mediados de los años ochenta 507 millones de dólares, contribuyendo con ello a empeorar el problema de la disminución de los mantos acuíferos. Eliminar los subsidios a la energía en los lugares en los que se usan principalmente aguas freáticas para el riego, puede ser tan crítico para la conservación del agua como lo es cobrar más por su suministro. (13)
En los Estados Unidos, los intentos por modificar las políticas de riego del Buró de Recuperación han fracasado repetidamente, debido a las poderosas influencias de la comunidad agrícola occidental, y a los políticos a quienes respalda. Con los cientos de contratos federales de riego que llegarán para su renovación en esta década, se presenta una oportunidad única para establecer nuevas reglas. El primer paso es reducir los subsidios que dan agua a los agricultores a un precio muy por debajo de los que pagan las ciudades y las industrias. Estos precios podrían elevarse en forma gradual, en un plazo de cinco años, para evitar una desorganización repentina. Una vez que los agricultores supieran que los precios se elevarían considerablemente en la siguiente ronda de contratación, el gobierno podría presionarlos para renegociar, prometiendo pagar parte de las inversiones inmediatas para la conservación de los sistemas. (14)
Desafortunadamente, los funcionarios del Departamento del Interior han mostrado muy poco interés en la elevación sustancial de los precios, la reparación seria de los daños ambientales causados por la irrigación o cualquier otro cambio necesario. Desde junio de 1992, se está discutiendo en el Congreso la legislación para reformar el Proyecto del Gran Valle Central en California, el cual podría establecer la pauta para unas reformas más amplias de los sistemas occidentales de irrigación. Mientras tanto, persisten el desaprovechamiento y el daño ecológico en beneficio de unos cuantos y a costa de los causantes. (15)
Elevar el precio del agua para reflejar mejor su costo real es uno de los pasos más importantes que se puedan tomar en las ciudades para promover así la conservación de dicho recurso. Un precio adecuado para el agua haría ver a los negocios y a los hogares lo costoso que es este servicio y permitiría que las personas respondieran en forma adecuada. Los estudios efectuados en varios países, incluyendo Australia, Canadá, Israel y los Estados Unidos, indican que con un aumento del 10% a los precios del agua, se reduce el consumo de la misma entre un 3 y un 7 por ciento. (16)
Lamentablemente, como sucede en la agricultura, el agua está subvalorada en zonas urbanas, por proveedores tanto públicos como privados. Peor aún, no sólo los bajos precios del agua promueven su desperdicio, sino que en muchos lugares se conceden rebajas en el precio por litro a los que consumen más. Por ejemplo, en Manitoba, Canadá, siete de cada diez residentes pagan su consumo de acuerdo con esta perversa política de precios, tal como lo hacen uno de cada tres residentes en Alberta y Ontario. Los cargos por el servicio de agua en Inglaterra, están ligados al valor de los inmuebles, sin que tengan nada que ver con el consumo de agua. (17)
Muchas residencias, tanto en las ciudades industriales como en las poblaciones del Tercer Mundo, no están equipadas con medidores de agua, lo que impide incluso la posibilidad de hacer un cálculo adecuado para el cobro del consumo. Los medidores no sólo son un requisito para el éxito de cualquier medida de conservación sino que también promueven la conservación al establecer una relación entre el consumo y el cobro. En la ciudad de Edmonton, en Alberta, todas las residencias tienen medidores de agua, y su consumo per cápita es la mitad del consumo de la ciudad de Calgary, la cual cuenta con medidores solamente en forma parcial. Sin embargo, las áreas de Calgary que tienen medidores registran consumos de agua similares a los de Edmonton. Pruebas efectuadas en el Reino Unido han demostrado que el simple uso de los medidores en las casas puede recortar el consumo de un 10 a un 15 por ciento. (18)
Elevar los precios por el consumo del agua es difícil, políticamente hablando. Pero si esta medida va acompañada de la información adecuada, que explique la necesidad de elevar los precios y que los usuarios los bajen mediante un consumo racional, puede tener efectos muy positivos. Cuando, a mediados de los años setenta, los funcionarios de Tucson, Arizona, se enfrentaron a una escasez terrible de suministro de agua, los precios fueron elevados considerablemente para reflejar el verdadero costo de ese servicio. Casi al mismo tiempo, pusieron en marcha una campaña educativa denominada “Derrotemos al Pico” (“Beat the Peak”) cuya meta era reducir el uso del agua en las horas “pico” de las tardes de verano, cuando el suministro corría el peligro de quedarse muy por debajo de la demanda. El resultado fue una reducción del 16% en el consumo per cápita en los años siguientes, lo cual, junto con la reducción de la demanda, permitió que las autoridades del sistema de agua de la ciudad redujeran en 75 millones los costos de expansión del sistema de suministro. (19)
La justa valuación del costo del agua fue la herramienta principal utilizada por las autoridades de Bogor, Indonesia, para desarrollar una estrategia de ahorro. Con un nuevo proyecto para obtener más agua, cuyo costo por unidad se estimaba en el doble de lo que se tenía en la actualidad, las autoridades optaron por elevar el precio del servicio para reducir la demanda. Los precios fueron aumentados en un 300 ó 400 por ciento (dependiendo de la cantidad consumida) para promover la conservación en las casas, de este vital servicio. Entre los meses de junio de 1988 y abril de 1989 el consumo doméstico se redujo en un 30%, lo que permitió que más residencias fueran conectadas al sistema urbano de servicio de aguas a un costo menor. (20)
Conforme aumentan los precios de los nuevos proyectos para incrementar el suministro de agua, y el resultante daño ambiental, cobra más importancia la reasignación de agua entre los distintos usuarios irrigación, industrias, ciudades y el medio ambiente. En muchas partes del mundo la competencia por el agua es intensa; tanto las ciudades como el campo se disputan las limitadas reservas regionales. En muchos casos, es la agricultura la que pierde agua, dado que su valor en la producción de alimentos es menor que en la industria y en las casas.
En el norte de China, por ejemplo, los sistemas de almacenamiento construidos originalmente para dar servicio a los agricultores, ahora proporcionan el líquido a las crecientes zonas urbanas e industriales, cuyo rendimiento económico por unidad de agua es mayor que el de la producción de cosechas. Durante las próximas décadas, las autoridades israelíes planean cambiar el esquema del uso del agua, desviando más de un tercio del consumo agrícola hacia las ciudades. Asimismo, la dificultad para la consecución de agua en algunas ciudades de la India, como Madras y Delhi, está creando rivalidades entre ellas. (21)
Los mercados del agua mecanismos para comprar y vender agua y derechos de uso pueden promover la transferencia entre diversos usuarios. Un intercambio más libre de los escasos recursos proporciona también un incentivo adicional para utilizar estos recursos de manera más eficiente, dado que los mercados dan al agua un costo obvio lo que está dispuesto a pagar el que la necesita.
En la parte occidental de los Estados Unidos, la competencia por los escasos recursos ha desarrollado un mercado activo que está fomentando la transferencia de agua del campo a las ciudades. Cuando los agricultores tienen derechos de propiedad sobre el agua, lo que sucede en casi todo el oeste americano, ellos tienen la opción de dichos derechos a un comprador. Si un granjero puede ganar más dinero vendiendo el agua a una ciudad cercana que usándola para regar cultivos de alfalfa, algodón o trigo, obtiene un mayor beneficio económico mediante la transferencia de esa agua a una ciudad. Si además con esto se evita la necesidad de construir una presa para aumentar la capacidad de agua almacenada, la transferencia puede ayudar también al medio ambiente. De esta forma, la comercialización puede convertirse en un medio efectivo para reasignar las provisiones de agua.
Los agricultores pueden tener mayor cantidad de agua para vender si: a) usan sistemas de irrigación más eficientes y venden los excedentes de agua, b) cambian el tipo de siembra por productos de menor consumo de agua y venden la que no necesiten, o c) dejan de sembrar algunas tierras. También pueden elegir entre diversos tipos de transacciones. Por ejemplo, pueden vender directamente los derechos de uso del agua, transfiriéndolos al comprador en forma permanente; pueden rentar parte o toda el agua por un periodo acordado, manteniendo la propiedad de la misma o intercambiar el agua con otro usuario.
Durante 1991, se efectuaron 127 transacciones de varios tipos en 12 estados del oeste de los Estados Unidos contra 121 reportados en 1990. Casi toda el agua vendida o rentada durante 1991 provino de los sistemas de irrigación, y dos terceras partes de los convenios se hicieron con ciudades que necesitaban más agua para su uso inmediato o para crear una reserva. Los precios fueron muy variables. En el estado de Colorado, donde se dieron la mitad de las transacciones, el agua se compró a un precio aproximado de 2,140 dólares por acre-pie (1.73 dólares por metro cúbico), casi el doble del precio promedio en 1989. Gran parte del aumento se atribuyó a que la Agencia de Protección Ambiental prohibió extraer agua de la presa Two Forks, lo que aumentó el suministro en el área de la ciudad de Denver. (22)
Todavía no se sabe con claridad hasta donde llegará el intercambio de los suministros de agua en los Estados Unidos. De acuerdo con algunas estimaciones, la redistribución del 7% del agua dedicada a la agricultura en la zona occidental, sería suficiente para cumplir con la demanda del crecimiento urbano proyectado para el final de la década. Posteriormente, se necesitarían cambios aún mayores. A no ser que las ciudades estabilicen el uso del agua a través de una mejor conservación y reutilización, y limiten (donde sea necesario) el tamaño de sus poblaciones y economías, la agricultura podría terminar por perder más agua y tierra de lo socialmente deseable en vista del reto que se presenta para alimentar a una población mundial cada vez mayor. (23)
En la medida en que los suministros agrícolas sean liberados mediante el aumento en la eficiencia del riego o el cambio de tipos de cultivo, no habrá disminución de tierras de siembra. Por ejemplo, el Distrito Metropolitano del Agua del Sur de California (MWD), que es el que suministra el recurso a casi la mitad de los 30 millones de residentes en el Estado, está financiando la impermeabilización de canales y otros proyectos de conservación en el vecino Distrito Imperial de Riego, para lograr un ahorro de 100,000 acres-pie anuales de agua. El costo anual por acre-pie conservado se estima en 128 dólares, muy por debajo de la mejor opción para obtener nuevos suministros por parte del MWD. De esta manera, se intercambia el agua suficiente para cumplir con la demanda anual de 200,000 residencias, sin afectar las zonas de cultivo. Aunque el distrito de riego mantiene el control de los derechos de uso del agua, el MDW sólo tiene asegurado el suministro durante los 35 años cubiertos por el acuerdo. (24)
Por otro lado, las transacciones en el estado de Arizona han causado gran controversia, dado que Phoenix, Tucson y otras ciudades de rápido crecimiento han optado por comprar “ranchos de agua”. La ley estatal dificulta la compra de derechos de agua independientes de la tierra, de manera que las ciudades han comprado tierras de cultivo para obtener el agua que les corresponde. Esta eliminación de la agricultura ha amenazado con despojar a las comunidades rurales de los ingresos y contribuciones necesarios para mantenerlas viables. Una nueva ley estatal promulgada en 1991 limita las exportaciones futuras de agua de riego a las tierras ya adquiridas por las ciudades, más otros dos yacimientos de agua subterránea. También estipula que los municipios deben pagar una suma igual al impuesto predial de las tierras de cultivo que fueron adquiridas. De este modo, mientras que la agricultura de riego continúa disminuyendo en Arizona, se espera que esta disminución se reduzca como resultado de la nueva ley. (25)
En algunas partes de Bangladesh, India y Pakistán, ha surgido la comercialización como un método efectivo para distribuir el agua de manera equitativa, particularmente en las áreas en las que el riego depende de las aguas freáticas. A menudo, los campesinos más pobres no pueden adquirir las bombas y la maquinaria necesaria con la cual extraer el agua subterránea para sus cosechas. Pero si tuvieran la posibilidad de comprar el agua a los granjeros más ricos, todavía podrían recibir algunos de los beneficios de los sistemas de riego incluyendo rendimientos mayores y más confiables, así como un mejor ingreso. La resultante expansión de las tierras de riego crearía asimismo más y mejores oportunidades de obtener un empleo estable para los campesinos sin tierra, ya que se podrían dar mayores cosechas durante el tiempo de sequía.
En una de las áreas de riego de Bangladesh, los propietarios de pozos venden agua a unas 14 granjas en promedio. Por cada hectárea irrigada con un pozo, hay otras dos que se riegan con agua comprada por los agricultores. El economista hindú Tushaar Shah hace notar que las estadísticas recibidas de un cierto número de estados en la India, incluyendo Andhra Pradesh, Gujarat y Tamil Nadu, sugiere que cuando un agricultor de menores recursos puede comprar agua suficiente para obtener una cosecha adicional, la venta de agua “puede tener un importante impacto benéfico sobre los ingresos de los compradores y sobre la economía general de la comunidad”. (26)
En algunos casos, los compradores pagan el agua en efectivo, pero en la mayoría de ellos el pago se hace en especie, ya sea mediante mano de obra gratuita, con una porción de la cosecha o con alguna combinación de estas dos posibilidades. En lugares en los que la electricidad se paga de acuerdo a una cuota fija según la potencia del equipo de bombeo, como es lo común en muchas áreas, el agricultor tiene otro incentivo para vender el agua, dado que no existe un costo real por el bombeo extra. Aunque lo anterior hace que los campesinos de menores recursos obtengan agua relativamente barata, también crea una tendencia a bombear más de lo necesario, debido a que los propietarios de pozos entubados tienen, de hecho, derechos de propiedad sobre toda el agua que puedan extraer. Para llegar simultáneamente a las metas de eficiencia, igualdad y uso sostenido de este recurso, la comercialización del agua necesitaría ir acompañada de límites en cuanto a la cantidad de agua subterránea bombeada, la eliminación de subsidios a la energía, y la seguridad de que los mercados no vayan a seguir concentrando los derechos del agua en manos de los ricos. (27)
Se deberán hacer modificaciones adicionales en los lugares en que los precios y la comercialización no tomen en cuenta todo el costo del uso del agua desde un punto de vista social, ambiental y de integración. Normalmente, esto tomaría la forma de una reglamentación sobre algunos aspectos específicos del uso del agua, o de impuestos que aseguren el pago total del costo real del agua por parte de los usuarios. Aunque los reglamentos son vistos a veces, como una alternativa a los incentivos económicos, a menudo representan un complemento necesario y efectivo a la estrategia para aumentar la eficiencia en el uso del agua.
Por ejemplo, un componente crítico de la conservación urbana sería establecer niveles de eficiencia en el uso del agua para accesorios comunes, incluyendo lavabos, regaderas y llaves de agua. Las normas tecnológicas aseguran un cierto nivel de eficiencia para nuevos productos y servicios. De esta manera, se puede ahorrar agua en forma predecible.
En 1989 el gobierno mexicano adoptó, para todo el país, un conjunto de normas estrictas de eficiencia para todos los muebles y accesorios para el agua en el hogar. Entre otras requiere de excusados (el mayor consumidor de agua en los hogares) que no usen más de 6 litros de agua por descarga, así como el establecimiento de límites máximos para las regaderas, llaves de agua, lavadoras de platos y máquinas lavadoras en general. La provincia de Ontario, en Canadá, tiene también establecidos niveles de eficiencia para los nuevos accesorios que usan agua, los cuales entrarán en funciones a partir de 1993. Para 1996, todos los nuevos excusados deberán apegarse a la norma de los 6 litros de consumo por descarga. (29)
En los Estados Unidos, ha habido un movimiento creciente hacia el establecimiento obligatorio, en todos los estados, de accesorios más eficientes en el uso del agua. En 1988, Massachusetts se convirtió en el primer estado en imponer el uso de excusados con depósitos no mayores de 6 litros de capacidad. Desde entonces otros 14 estados han seguido el ejemplo, y una gran mayoría ha impuesto niveles de eficiencia para regaderas y llaves de agua. (30)
Sin embargo, la legislación que podría establecer estas normas a nivel nacional ha languidecido en el Congreso durante más de tres años. Una vez aprobada, todas las construcciones nuevas y remodeladas en todo el país tendrían que incorporar los nuevos accesorios de eficiencia en el uso del agua. De acuerdo con las estimaciones de Amy Vickers, consultor en hidráulica en Boston, las normas propuestas harían que el promedio de consumo doméstico en los Estados Unidos decreciera gradualmente de 291 a 204 litros diarios por persona, o sea, una reducción del 30%. La posibilidad de establecer tales normas tomó fuerza en mayo de 1992 cuando, como parte de un proyecto para ampliar la capacidad de energía, las disposiciones para aumentar la eficiencia del uso del agua fueron enviadas a la Cámara de Diputados, y de ahí, al Senado. (31)
Los reglamentos también pueden limitar el bombeo exclusivo de aguas subterráneas, un problema agudo en casi todo el mundo. En los Estados Unidos, el estado de Arizona fue pionero en relación con este problema al establecer en 1980 una ley que requiere que los mantos acuíferos en vías de agotamiento logren un punto de equilibrio entre el bombeo y la recarga para el año 2025. Desafortunadamente, muchas de las ciudades que se vieron afectadas por esta ley no han logrado sus objetivos de conservación y, como se dijo anteriormente, han recurrido a la compra de tierra y de derechos de agua. (32)
Otra opción sería establecer un impuesto al bombeo de agua subterránea que excediera la capacidad natural de recarga de esos mantos. En 1991, el estado de Arizona estableció otra ley, para el área de la ciudad de Phoenix, mediante la cual aquellos que se hayan sobregirado en sus cuentas de agua deben pagar un “impuesto de recarga”, o compren créditos a alguien que tenga saldo positivo de bombeo. La tasa impositiva refleja el costo del suministro de agua en cantidad suficiente para equilibrar la cuenta de todo el distrito, y es lo bastante alta como para promover su conservación. (33)
En el caso de los mantos acuíferos fósiles, tales como el de Ogallala, en el altiplano de los Estados Unidos, o los mantos profundos en el desierto de Arabia Saudita y Libia, este enfoque podría tomar la forma de un “impuesto por reducción del agua” que se aplicaría a todo tipo de extracciones de agua subterránea. De esta manera, los que se benefician con el agotamiento de dichas reservas únicas podrían compensar, al menos parcialmente, a la sociedad por la pérdida de esas provisiones, las que serán justamente valoradas por las generaciones futuras que enfrentarán el problema de alimentar a una población mucho mayor. Además de ayudar a promover la igualdad entre las generaciones principio básico de una sociedad viable el “impuesto por reducción del agua” promovería una mayor eficiencia en el uso, reduciendo así el ritmo de agotamiento de los mantos acuíferos.
También se necesita alguna forma de participación pública para asegurar que los sistemas ecológicos obtengan el agua necesaria para mantenerse sanos. Los incentivos para promover una mayor eficiencia deben ir acompañados de otros mecanismos para proteger a los ambientes acuáticos contra la desviación excesiva de sus aguas.
Los mercados abiertos que permiten la compra de agua para dedicarla a funciones ecológicas pueden ser de gran ayuda. Por ejemplo, 11 de las 127 transacciones de agua que se efectuaron en el oeste de los Estados Unidos durante 1991, se hicieron para asegurar más agua que alimente a los ríos, pantanos y reservas naturales. (34) Pero las necesidades de la protección ambiental sobrepasan lo que las iniciativas privadas de conservación son capaces de lograr. Según los Defenders of Wildlife (Defensores de la Vida Silvestre), un grupo ecologista de los Estados Unidos, en 1989, año de sequía, los refugios para las aves silvestres obtuvieron menos del 8% del agua necesaria para una exitosa migración invernal en tales especies. (35)
La simple acción del sector privado no es suficiente para asegurar los grandes volúmenes de agua necesarios para servir a las comunidades. La recolección del dinero de los millones de personas que desean colaborar para la protección y conservación de estos valores ecológicos, es demasiado difícil y costosa. Los economistas lo llaman un problema de “costos de transacción” excesivamente altos, y es una razón importante en las fallas del mercado para proteger adecuadamente el medio ambiente. En esos casos, se necesitan reglamentos para preservar y restaurar la salud ecológica. Las leyes y prácticas en la mayoría de los países favorecen el derecho del individuo a extraer agua de ríos, lagos y yacimientos, en lugar de protegerla para mantener zonas de pesca, áreas recreativas el equilibrio de los ecosistemas. En lugares con agua abundante, las consecuencias son imperceptibles; pero en aquellos en los que hay escasez, el daño ecológico es severo en muchas partes del mundo.
Una manera de proteger las funciones de apoyo a la vida acuática es simplemente limitar la cantidad total del agua extraída de un río, lago o corriente. Hasta hace poco, esto era muy difícil de lograr en la parte occidental de los Estados Unidos, dado que los derechos del agua se tenían que aplicar para “usos benéficos”, y se suponía que el agua se tenía que usar en algún proceso productivo. Sin embargo, en la actualidad, en la mayoría de los Estados se reconoce que dejar el agua en su lugar de origen sirve para proteger las funciones ecológicas como un uso benéfico legítimo. Solamente en unos cuantos estados se permite a los individuos y entidades privadas mantener derechos sobre las aguas naturales; estos permisos se obtienen por medio de una agencia estatal. El estado de Montana aprobó una ley en 1973 que permite al gobierno federal y estatal reservar una cierta cantidad de agua para mantener ríos, lagos y nacimientos. Como resultado, cerca del 70% del flujo anual promedio en la cuenca superior del Río Yellowstone y la mitad o dos tercios del flujo en la cuenca inferior, han sido reservados para proteger la vida acuática, la calidad del agua y otros servicios ecológicos. (36)
En los lugares en que la desviación excesiva de las aguas ha causado daños ecológicos, tales como el lago Aral en Asia Central, el lago Mono en California, o la región de los Everglades en la Florida, se necesitarán nuevas leyes y reglamentos para devolver la salud a los ecosistemas. Uno de esos instrumentos es un principio legal llamado “doctrina de fideicomiso público”, mediante el que los gobiernos mantienen ciertos derechos del público en un fideicomiso y pueden tomar acciones para proteger esos derechos contra los intereses del sector privado. La aplicación generalizada de dicha doctrina podría tener un efecto tremendo, ya que incluso los derechos existentes se pueden revocar para impedir la violación del fideicomiso público.
En una decisión histórica tomada en febrero de 1983, la Suprema Corte de California declaró que los derechos sobre el agua de la ciudad de Los Angeles, los cuales permitían desviar agua de la cuenca del lago Mono, estaban sujetos a la doctrina de fideicomiso público. El lago Mono un lugar verdaderamente bello en la parte oriental de la Sierra Nevada, cuyas algas y camarones sirven de alimento a cientos de especies de aves migratorias ha visto reducido su volumen a la mitad y se ha duplicado la salinidad a causa de la desviación excesiva de sus principales corrientes tributarias. Desde 1989, las cortes han impedido que el Departamento de Agua y Energía de Los Angeles extraiga agua de la cuenca del lago Mono, la cual constituía, anteriormente el 15% del suministro urbano. Se espera que en 1993 se dé la determinación final de los derechos de la ciudad sobre las aguas del lago. El juez Terrence Finney llamó al lago Mono “un tesoro ambiental, ecológico y escenario nacional con el que no se debe experimentar, ni por unos cuantos años.” (37)
La protección de los sistemas de agua depende también de la regulación del uso de las áreas críticas que ayudan a moderar los ciclos del agua en el medio ambiente. La degradación de las vertientes porciones inclinadas de tierra que recogen, dirigen y controlan el flujo de las aguas pluviales a lo largo de las cuencas de los ríos es un serio problema, tanto en los países ricos como en los pobres. Además de originar inundaciones repentinas y pérdida de la recarga de los niveles freáticos, los cuales pueden exacerbar los efectos de la sequía, provoca la erosión de los suelos que llenan de sedimento, prematuramente, los depósitos de las corrientes de agua, acortando con ello la vida útil de estos costosos proyectos.
Por ejemplo, en 1965 cuando se terminó la presa Ubolratana en Tailandia, se reforestá el 90% del área de captación. En menos de dos décadas la reforestación se redujo en un 40%. Irónicamente se debió en parte a que las familias que vivían en o lugares anegados por la presa fueron reubicadas en esta zona. El ritmo de erosión aumentó rápidamente, reduciendo de manera importante el área de embalse de la presa. El costo (en todo el mundo) de recuperación de la capacidad de embalse perdida a causa de la sedimentación, se estima en un total de 6,000 millones de dólares anuales. (38)
Con las presiones actuales de la población mundial, y la necesidad de producir mayores cantidades de alimentos, no es posible, en la mayoría de los lugares, mantener reforestadas las vertientes en un 100%. Por ejemplo, técnicamente, la mitad del continente asiático consta de vertientes (tierras con pendiente de por lo menos 8 grados.
Muchas de esas tierras son áreas de cultivo. Sin embargo, en las regiones sensibles, los gobiernos quizás tengan que imponer prácticas de cultivo que protejan las funciones básicas de las vertientes, especialmente en las áreas de las cuencas de mayor altitud, en las que las pendientes son más pronunciadas. (39)
Por fortuna, muchas de las medidas que pueden ayudar a salvaguardar los suministros de agua, también aumentan las cosechas en las tierras elevadas. La construcción de terrazas, el abono de las tierras, la agroforestación (producción combinada de cosechas y árboles) y la plantación de barreras vegetales en los perímetros, son algunas de las formas en que se pueden conservar el agua y los suelos, para mejorar el rendimiento agrícola. Por ejemplo, el cultivo en las zonas perimetrales con pendientes de hasta 30 grados ha dado un rendimiento superior en 6.66% con respecto a los métodos tradicionales de siembra en laderas.
Las opciones para la protección de vertientes en tierras no adecuadas para la agricultura, se cuenta con medidas tales como la reforestación de las laderas, la reducción de los pastizales, y la modificación de las prácticas madereras. El reto para los gobiernos locales y nacionales es planear el uso de las vertientes, teniendo en mente la conservación del suelo y del agua; reconocer que la forma en que se administren las tierras de altura afecta considerablemente el entorno de la gente, así como la integridad de los sistemas de agua río abajo. (40)
La planeación del uso del suelo en las ciudades y sus alrededores puede ser igualmente importante para la protección de las provisiones locales de agua. Por ejemplo, en un desarrollo no planificado se puede terminar pavimentado el lugar principal donde las aguas pluviales entran a un depósito clave de agua potable. La protección de estas áreas críticas de recarga acuífera, especialmente en las zonas que dependen de las aguas subterráneas, es esencial para asegurar el reabastecimiento de dichas fuentes naturales de agua. Recientemente el Condado de Suffolk, en Long Island, gastó 118 millones de dólares en la adquisición de 3,440 hectáreas de terreno, para evitar el desarrollo urbano en áreas vitales de recarga de las aguas subterráneas de la región, lo cual constituye su única fuente de abastecimiento de agua potable. Los vecinos aprobaron, mediante votación, un aumento de veinticinco centavos en el impuesto sobre ingresos mercantiles para financiar la compra de las tierras. Esto se mantendrá vigente hasta el final de la década. (41)
Las ordenanzas locales también establecen ciertos requisitos para las obras de jardinería, con la finalidad de proteger las provisiones de agua. En los Estados Unidos, los prados cultivados cubren entre 10 y 12 millones de hectáreas, un área del tamaño del estado de Kentucky. En la mayoría de los casos, los prados no sólo impiden la recarga efectiva de los mantos acuíferos, sino que los fertilizantes y pesticidas utilizados para mantenerlos son una fuente de contaminación. Las autoridades de la ciudad de Southampton, en Long Island, establecen como requisito que por lo menos el 80% de cada lote residencial situado en zonas críticas acuíferas se mantenga en su estado natural (normalmente terreno arbolado), y que no más del 15% se dedique al cultivo de prados u otro tipo de vegetación que requiera de fertilizantes. (42)
Un cierto número de estados -incluyendo Connecticut, Georgia, Nueva York y Carolina del Norte- han adoptado leyes y ordenamientos específicamente diseñados para controlar el uso del suelo en zonas acuíferas. Por ejemplo, según una ley promulgada en 1989 en Carolina del Norte, se deben establecer niveles mínimos de protección de los mantos acuíferos; esto entrará en vigor en julio de 1992. Se pidió a ciudades y pueblos en todo el Estado que formularan planes para el uso del suelo, y ordenamientos igual de estrictos que los estatales, los cuales incluyen un límite para áreas con superficie impermeable, y ciertas prácticas agrícolas. (43)
Por todas partes se promueven precios, mercadotecnia y acciones reguladores para promover efectivamente la conservación, eficiencia y uso sostenible del agua. Pero en ningún lado se han juntado todos estos elementos para establecer una estrategia que asegure que el uso del agua por los humanos permanezca dentro de límites ecológicos, y que se proteja la integridad de los sistemas de agua en general. Existen la tecnología y los conocimientos para dar apoyo a una transformación importante en el uso del agua con el fin de lograr una mayor eficiencia y un equilibrio ambiental. El reto actual es adoptar las políticas que promuevan la realización rápida de esta transformación.
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39. Ibid.
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